{"id":36238,"date":"2022-11-11T11:58:04","date_gmt":"2022-11-11T14:58:04","guid":{"rendered":"https:\/\/www.siqueiracastro.com.br\/noticias\/?p=36238"},"modified":"2022-11-11T11:58:08","modified_gmt":"2022-11-11T14:58:08","slug":"a-emenda-constitucional-123-2022-e-o-financiamento-do-transporte-publico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.siqueiracastro.com.br\/noticias\/a-emenda-constitucional-123-2022-e-o-financiamento-do-transporte-publico\/","title":{"rendered":"A Emenda Constitucional 123\/2022 e o financiamento do transporte p\u00fablico"},"content":{"rendered":"\n

A Emenda Constitucional n\u00ba 123, de 14.07.2022, previu, entre outras medidas, a transfer\u00eancia de R$ 2,5 bilh\u00f5es aos munic\u00edpios (e, conforme o caso, aos Estados e ao Distrito Federal), para o custeio da opera\u00e7\u00e3o do transporte p\u00fablico coletivo urbano, semiurbano e metropolitano. Em seguida, foi editada a Medida Provis\u00f3ria n\u00ba 1.134, de 25.08.2022, que abriu cr\u00e9dito extraordin\u00e1rio no or\u00e7amento federal no valor correspondente ao aux\u00edlio, e a Portaria Interministerial MDR\/MMFDH n\u00ba 09, de 26.08.2022, que regulamentou os aspectos operacionais da transfer\u00eancia dos recursos da Uni\u00e3o aos entes concedentes.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Depois do veto do Presidente da Rep\u00fablica, em 2020, ao Projeto de Lei n\u00ba 3.364\/2020, aprovado pelo Congresso Nacional, que previa R$ 4 bilh\u00f5es para custear a queda de demanda e outros transtornos causados pela pandemia da COVID-19 aos transportes p\u00fablicos, era necess\u00e1ria e urgente uma nova iniciativa para, ao menos, mitigar os enormes preju\u00edzos suportados pelo setor \u2014 os quais, destaque-se, s\u00f3 se agravaram nos \u00faltimos meses, com a manuten\u00e7\u00e3o da demanda reduzida e a varia\u00e7\u00e3o extraordin\u00e1ria dos pre\u00e7os dos combust\u00edveis no mercado interno, acompanhando o que ocorre internacionalmente. Como o diesel representa, em condi\u00e7\u00f5es normais, cerca de 30% dos custos de opera\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de \u00f4nibus, a varia\u00e7\u00e3o do seu pre\u00e7o nos \u00faltimos doze meses (quase seis vezes a infla\u00e7\u00e3o do per\u00edodo) representou inquestionavelmente um impacto negativo substancial no equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro das concess\u00f5es e permiss\u00f5es em execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ent\u00e3o a EC n\u00ba 123\/2022 seria uma boa not\u00edcia? Sem d\u00favida, mas \u00e9 preciso ter o cuidado de interpret\u00e1-la no sentido mais adequado \u00e0 finalidade que inspira, neste ponto, a sua promulga\u00e7\u00e3o: proporcionar alguma sobrevida ao transporte p\u00fablico coletivo (quer seja urbano, semiurbano ou metropolitano), dada a not\u00f3ria incapacidade econ\u00f4mico-financeira dos munic\u00edpios e demais entes delegantes. Do contr\u00e1rio, ter-se-\u00e1 uma medida cheia de boas inten\u00e7\u00f5es, mas, na pr\u00e1tica, ineficaz.<\/p>\n\n\n\n

Na reda\u00e7\u00e3o literal do art. 5\u00ba, IV, da EC n\u00ba 123\/2022, fica estabelecido que os recursos ser\u00e3o \u201cutilizados para aux\u00edlio no custeio ao direito previsto no \u00a72\u00ba do art. 230 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/em>\u201d, ou seja, das gratuidades no transporte aos usu\u00e1rios com idade igual ou superior a 65 anos. Essa refer\u00eancia a um grupo vulner\u00e1vel \u2014 que possui, sem d\u00favida, um apelo social (e eleitoral) \u2014 n\u00e3o deve obscurecer o real conte\u00fado e a real finalidade da medida. O escopo da EC n\u00ba 123\/2022, no que tange o transporte p\u00fablico, \u00e9 a pr\u00f3pria manuten\u00e7\u00e3o de tais sistemas, e n\u00e3o a mera subven\u00e7\u00e3o a um grupo restrito de usu\u00e1rios<\/em>. Esse aspecto \u00e9 reconhecido pela Portaria Interministerial n\u00ba 09\/2022, que deixa claro que o aux\u00edlio foi institu\u00eddo \u201cem raz\u00e3o do estado de emerg\u00eancia decorrente da eleva\u00e7\u00e3o extraordin\u00e1ria e imprevis\u00edvel dos pre\u00e7os do petr\u00f3leo, combust\u00edveis e seus derivados e dos impactos sociais dela decorrentes<\/em>\u201d (art. 1\u00ba).<\/p>\n\n\n\n

E por que isso \u00e9 importante? Porque, de regra, as concess\u00f5es de transporte p\u00fablico coletivo celebradas ap\u00f3s o advento da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 j\u00e1 consideram,<\/em> na sua estrutura econ\u00f4mico-financeira, a gratuidade \u00e0s pessoas com idade igual ou superior a 65 anos. Ou seja: o custeio a tal categoria de usu\u00e1rios n\u00e3o integra, como um item espec\u00edfico, a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira de tais contratos. Tal gratuidade impacta a equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira das concess\u00f5es e permiss\u00f5es de forma difusa, como um subs\u00eddio cruzado geral de matriz constitucional<\/em>. Essa particularidade poderia levar \u00e0 argumenta\u00e7\u00e3o \u2014 para n\u00f3s equivocada, mas ainda assim poss\u00edvel \u2014 de que n\u00e3o h\u00e1 (ou n\u00e3o pode haver) um desequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro referente aos usu\u00e1rios com idade igual ou superior a 65 anos, pois todas as propostas apresentadas em licita\u00e7\u00f5es posteriores \u00e0 promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 necessariamente consideraram a exist\u00eancia pr\u00e9via de tal gratuidade, precificando-a. Tal racioc\u00ednio poderia impedir o cumprimento da finalidade da EC n\u00ba 123\/2022, que, corretamente entendida, \u00e9, insista-se, proporcionar algum al\u00edvio financeiro aos prestadores privados dos sistemas urbano, semiurbano e metropolitano.<\/p>\n\n\n\n

Indo al\u00e9m, o texto da EC n\u00ba 123\/2022 estabelece que o benef\u00edcio \u201cser\u00e1 concedido em observ\u00e2ncia \u00e0 premissa de equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos de concess\u00e3o do transporte p\u00fablico coletivo (…)<\/em>\u201d (art. 5\u00ba, \u00a74\u00ba, II). Isso pode ser interpretado no sentido de que s\u00f3 ser\u00e3o permitidos os repasses \u00e0s concession\u00e1rias que estejam em situa\u00e7\u00e3o de desequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro reconhecido pela administra\u00e7\u00e3o<\/em>, ou seja, dotado de liquidez, certeza e exigibilidade em raz\u00e3o de decis\u00e3o do poder concedente. N\u00e3o s\u00e3o incomuns os casos em que o Poder P\u00fablico se recusa a reconhecer administrativamente os desequil\u00edbrios sofridos pelas operadoras, ou n\u00e3o tem condi\u00e7\u00f5es de o fazer; nessas hip\u00f3teses, poderia haver alguma resist\u00eancia para transferir \u00e0s empresas os recursos decorrentes da EC n\u00ba 123\/2022, atrasando injustificadamente, ou mesmo inviabilizando, o atingimento da finalidade do aux\u00edlio. Isto, naturalmente, n\u00e3o pode ocorrer.<\/p>\n\n\n\n

A EC n\u00ba 123\/2022, com efeito, institui a presun\u00e7\u00e3o de que o problema dos combust\u00edveis, aliado aos rescaldos da pandemia, causou um impacto negativo significativo nos sistemas de transporte p\u00fablico coletivo urbano e que a sua solu\u00e7\u00e3o \u00e9 urgente; e, como essa decis\u00e3o foi tomada em n\u00edvel constitucional pelo Congresso Nacional \u2014 no exerc\u00edcio leg\u00edtimo do poder constituinte derivado \u2014, ela suplanta eventual ju\u00edzo local em sentido contr\u00e1rio. Assim, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel que um munic\u00edpio negue a transfer\u00eancia dos recursos recebidos sob a EC n\u00ba 123\/2022 \u00e0s operadoras sob o argumento de que n\u00e3o existiria certeza, no plano administrativo, quanto ao desequil\u00edbrio sofrido por essas \u00faltimas. <\/em>O desequil\u00edbrio, repise-se, no caso da EC n\u00ba 123\/2022, \u00e9 constitucionalmente presumido, assim como a urg\u00eancia na sua concess\u00e3o. Na hip\u00f3tese remota de haver um super\u00e1vit<\/em> na opera\u00e7\u00e3o de uma concession\u00e1ria beneficiada com o aux\u00edlio, a aferi\u00e7\u00e3o do eventual montante a ser devolvido (ou compensado) pelas operadoras dever\u00e1 ser identificado a posteriori<\/em>, em processo administrativo pr\u00f3prio e garantidos o devido processo legal, o contradit\u00f3rio e a ampla defesa \u00e0s empresas (CF, art. 5\u00ba, LIV e LV).  <\/p>\n\n\n\n

H\u00e1, ainda, o problema dos cr\u00e9ditos das operadoras constitu\u00eddos em processos judiciais. J\u00e1 defendi, em artigo tratando do art. 9\u00ba da Lei n\u00ba 12.587, de 03.01.2012 (a \u201cLei de Mobilidade Urbana\u201d)[1]<\/a>, que as decis\u00f5es judiciais que reconhe\u00e7am cr\u00e9ditos das operadoras de servi\u00e7os p\u00fablicos de transporte coletivo, por tratarem do direito social ao transporte (art. 6\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o), n\u00e3o se submetem ao regime de precat\u00f3rios<\/em>, a exemplo do que vem sendo pacificamente reconhecido pela doutrina e pela jurisprud\u00eancia \u00e0s demandas envolvendo outros direitos sociais, como a sa\u00fade e a educa\u00e7\u00e3o. Da\u00ed porque os recursos derivados do aux\u00edlio de que trata a EC n\u00ba 123\/2022 s\u00e3o plenamente acess\u00edveis tamb\u00e9m a partir de decis\u00e3o judicial que reconhe\u00e7a cr\u00e9ditos das operadoras de transporte ou condene a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica ao reequil\u00edbrio dos contratos de concess\u00e3o ou permiss\u00e3o. Lembre-se de que sistemas desequilibrados podem se tornar indispon\u00edveis \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, com preju\u00edzos incalcul\u00e1veis ao interesse p\u00fablico. Em verdade, trata-se de uma urg\u00eancia que, antes mesmo da EC n\u00ba 123\/2022, foi estabelecida com \u00eanfase pela Constitui\u00e7\u00e3o de 1988: primeiro, ao qualificar o transporte como um direito social<\/em> (art. 6\u00ba), e, segundo, ao fixar o seu car\u00e1ter essencial<\/em> (art. 30, V).<\/p>\n\n\n\n

O crit\u00e9rio de rateio entre os munic\u00edpios, para fins de distribui\u00e7\u00e3o do aux\u00edlio institu\u00eddo pela EC n\u00ba123\/2022, tamb\u00e9m n\u00e3o pode deixar d\u00favidas: a EC fala em habitantes<\/em> com 65 anos ou mais, e n\u00e3o \u201cusu\u00e1rios\u201d, \u201cusu\u00e1rios cadastrados\u201d, ou \u201cusu\u00e1rios transportados\u201d etc. N\u00e3o se trata de um jogo de palavras. O n\u00famero de usu\u00e1rios com 65 anos ou mais cadastrados (em sistemas de bilhetagem eletr\u00f4nica, por exemplo), ou ainda efetivamente transportados em dado per\u00edodo, \u00e9 com certeza sensivelmente menor que o n\u00famero absoluto de habitantes do munic\u00edpio pertencentes a tal grupo. Apelar a essa diferen\u00e7a poderia produzir a seguinte situa\u00e7\u00e3o: o munic\u00edpio receberia da Uni\u00e3o os valores correspondentes ao total de habitantes com 65 anos ou mais (segundo estimativas do Data-SUS), mas repassaria \u00e0s operadoras o valor correspondente aos usu\u00e1rios nessa faixa et\u00e1ria cadastrados ou efetivamente transportados, apropriando-se da diferen\u00e7a.<\/p>\n\n\n\n

Essa solu\u00e7\u00e3o, \u00e0 luz da EC n\u00ba 123\/2022, n\u00e3o \u00e9 juridicamente poss\u00edvel. Em primeiro lugar, porque tais recursos t\u00eam uma destina\u00e7\u00e3o constitucional espec\u00edfica. O art. 5\u00ba, \u00a74\u00ba, III, da EC n\u00ba 123\/2022, estabelece expressamente \u201ca necessidade de que o aporte se vincule estritamente \u00e0 assist\u00eancia financeira para a qual foi institu\u00eddo<\/em>\u201d. Da mesma forma, a Portaria Interministerial n\u00ba 09\/2022 determina que os recursos disponibilizados pela Uni\u00e3o \u201cdever\u00e3o ser aplicados exclusivamente para auxiliar no custeio do direito previsto no art. 230 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/em>\u201d. De outro lado, o art. 11 do mesmo ato normativo estabelece que os montantes disponibilizados e n\u00e3o utilizados dever\u00e3o ser devolvidos pelos munic\u00edpios. Isto refor\u00e7a o \u00f3bvio: os recursos se destinam a subs\u00eddios \u00e0s operadoras e n\u00e3o podem ser utilizados, nem sequer parcialmente, para outras finalidades.<\/p>\n\n\n\n

Em segundo lugar, deve-se destacar que grande parte dos munic\u00edpios brasileiros n\u00e3o possui cadastro de usu\u00e1rios completo ou atualizado, ou n\u00e3o mant\u00e9m o registro da quantidade de passageiros transportados com 65 anos ou mais. Ali\u00e1s, a maioria desses munic\u00edpios n\u00e3o conta com recursos de tecnologia da informa\u00e7\u00e3o para manter ou instituir rapidamente um cadastro ou controle de passageiros transportados. Ainda mais se considerarmos que, como o prazo para requerimento do aux\u00edlio \u00e9 o dia 09 de setembro pr\u00f3ximo, \u00e9 virtualmente imposs\u00edvel implantar um cadastro de usu\u00e1rios ou controle de passageiros transportados at\u00e9 tal data, de forma que, a se admitir tal exig\u00eancia (a qual n\u00e3o encontra, destaque-se, amparo normativo), estar-se-ia esvaziando a finalidade da EC n\u00ba 123\/2022 e deixando de fora da sua cobertura grande parte dos sistemas de transporte coletivo urbano do pa\u00eds, exatamente aqueles menos aparelhados e que, portanto, mais precisam do aux\u00edlio. Se nem a Uni\u00e3o, na tarefa de distribuir os recursos, est\u00e1 constitucionalmente autorizada a alterar o crit\u00e9rio de distribui\u00e7\u00e3o por habitantes<\/em> na faixa et\u00e1ria de 65 anos ou mais, com muito mais raz\u00e3o n\u00e3o poder\u00e3o faz\u00ea-lo os entes delegantes.<\/p>\n\n\n\n

Indo al\u00e9m, o chefe do executivo (prefeito ou governador) que, por culpa ou dolo, deixar de solicitar, no prazo j\u00e1 mencionado (09 de setembro de 2022), os recursos do aux\u00edlio de que trata a EC n\u00ba 123\/2022, pode ser responsabilizado por ato lesivo ao patrim\u00f4nio p\u00fablico local (Lei n\u00ba 4.717, de 29.06.1965) ou, conforme o caso, por ato de improbidade administrativa, na medida em que estar\u00e1 atuando de forma contr\u00e1ria ao er\u00e1rio e \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o do direito social ao transporte (e violando, no caminho, toda uma principiologia da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica brasileira consagrada no art. 37, caput<\/em>, da Constitui\u00e7\u00e3o).<\/p>\n\n\n\n

A disponibilidade e a qualidade dos servi\u00e7os de transporte coletivo urbano dependem da sustentabilidade econ\u00f4mico-financeira destes, e n\u00e3o \u00e9 dado ao seu titular prescindir das fontes de recursos dispon\u00edveis. J\u00e1 \u00e9 hora de chamar \u00e0 responsabilidade os gestores p\u00fablicos despreocupados com o financiamento do transporte urbano.<\/p>\n\n\n\n

A EC n\u00ba 123\/2022 fala, ao lado da j\u00e1 citada premissa do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, tamb\u00e9m em \u201cdiretrizes da modicidade tarif\u00e1ria<\/em>\u201d (art. 5\u00ba, \u00a74\u00ba, II). Isto n\u00e3o pode querer dizer que, com a concess\u00e3o do aux\u00edlio \u00e0s operadoras, o munic\u00edpio estar\u00e1 isento de garantir os mecanismos contratuais de revis\u00e3o da tarifa de remunera\u00e7\u00e3o (reajuste, revis\u00e3o ordin\u00e1ria e revis\u00e3o extraordin\u00e1ria), que poder\u00e3o ter reflexos diretos na defini\u00e7\u00e3o da tarifa p\u00fablica. \u00c9 dizer: o aux\u00edlio emergencial federal n\u00e3o escusa os munic\u00edpios do dever de revisar a tarifa a ser cobrada dos usu\u00e1rios, quando n\u00e3o existir outra forma de garantia da remunera\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os. Isso se aplica, com mais for\u00e7a, \u00e0queles entes delegantes que defendem \u2014 de forma contr\u00e1ria \u00e0 dic\u00e7\u00e3o expressa da Lei de Mobilidade Urbana (art. 9\u00ba) \u2014 a exclusividade da tarifa p\u00fablica na remunera\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de transporte p\u00fablico coletivo urbano.  O aux\u00edlio de que trata a EC n\u00ba 123\/2022 \u00e9 emergencial e n\u00e3o exclui ou elimina os deveres de aferi\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos ao longo de toda a sua dura\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Por fim, \u00e9 importante destacar que a EC n\u00ba 123\/2022 torna muito dif\u00edcil a posi\u00e7\u00e3o daqueles que defendem a inconstitucionalidade ou ilegalidade da concess\u00e3o de subs\u00eddios \u00e0s operadoras de transporte coletivo urbano no Brasil. O direito destas \u00faltimas \u00e0 concess\u00e3o de subs\u00eddios, em caso de d\u00e9ficit de cobertura da tarifa de remunera\u00e7\u00e3o pela arrecada\u00e7\u00e3o da tarifa p\u00fablica, que j\u00e1 estava consagrado pelo art. 9\u00ba da Lei de Mobilidade Urbana, acima referido, ganha agora status<\/em> constitucional expresso. Talvez esse seja o grande e virtuoso efeito de longo prazo que advir\u00e1 da EC n\u00ba 123\/2022.<\/p>\n\n\n\n

Escrito por: <\/p>\n\n\n\n

Amauri Saad
Doutor e mestre em direito administrativo pela PUC\/SP. LL.M. pela University of Toronto<\/em>. S\u00f3cio de Siqueira Castro Advogados.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/a> Ver o meu: \u201cSubs\u00eddios em mobilidade urbana: direito dos delegat\u00e1rios e dever do poder concedente (considera\u00e7\u00f5es a partir do art. 9\u00ba da Lei Federal n\u00ba 12.587, de 03.01.2012)\u201d, Revista de Direito P\u00fablico da Economia \u2013 RDPE<\/em>, Belo Horizonte, ano 19, n. 74, p. 9-40, abr.\/jun. 2021. Dispon\u00edvel em: https:\/\/smal.lu\/N7ihu<\/a>.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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