Newsletter Direito Público e Regulatório | Novembro/2026

A celebração de acordos consensuais no TCU e a análise de constitucionalidade pelo STF 

O julgamento que pode redefinir os limites da consensualidade no Tribunal de Contas da União foi novamente suspenso em 05.11.2026, após pedido de vista do ministro Dias Toffoli. O placar parcial reúne quatro votos pela restrição dos mecanismos às tomadas de contas especiais, de Edson Fachin, Cristiano Zanin, André Mendonça e Nunes Marques, e dois por uma atuação mais ampla do Tribunal, de Flávio Dino e Luiz Fux. A conclusão permanece pendente.

Na ADPF nº 1.183, o Partido Novo questiona o modelo disciplinado pela Instrução Normativa TCU nº 91/2022 e a atuação da SecexConsenso. A inicial sustenta que a participação do controlador na construção de decisões administrativas invade competências do Executivo e pode comprometer sua independência para fiscalizar os acordos. Por outro lado e em defesa do modelo, até então exitoso, foram apresentados argumentos de eficiência, prevenção de conflitos e redução dos custos de disputas prolongadas.

Para Fachin, a atuação consensual deve ficar restrita às tomadas de contas especiais, procedimentos destinados à apuração de responsabilidades por irregularidades na aplicação de recursos públicos. O relator propôs preservar os acordos já homologados pelo Plenário do TCU até a publicação da ata do julgamento. Dino admite a utilização mais ampla do mecanismo, atribuindo ao relator de cada processo a decisão de instaurar e conduzir as tratativas. Fux acompanhou essa orientação e acrescentou a participação da AGU e o referendo dos acordos pelo Plenário do TCU.

Na retomada, Zanin defendeu a observância do regime jurídico-administrativo, a demonstração fundamentada e comparativa das vantagens do acordo, a preservação da responsabilização e a possibilidade de controle judicial posterior. Mendonça também ressaltou que o Executivo já dispõe de instrumentos de conciliação, inclusive na AGU. Essas posições expõem a discussão sobre como conciliar a negociação com a autonomia de quem deve controlar a decisão administrativa.

Se o Executivo já pode buscar acordos em suas agências e na AGU, que segurança adicional procura ao levar a negociação ao TCU? Ora, parte da atratividade pode estar na participação antecipada de quem fiscalizará o ajuste, reduzindo a percepção de risco do gestor e oferecendo maior previsibilidade sobre a posição do controle externo. Essa hipótese ajuda a compreender a adesão ao modelo e, ao mesmo tempo, suscita a questão sobre a independência de uma instituição que participa da construção do acordo e depois examina sua regularidade.

O respaldo às premissas examinadas deve ser distinguido da fiscalização do cumprimento do acordo e da apuração de irregularidades. A extensão de uma eventual restrição e o tratamento dos ajustes anteriores dependerão do julgamento final e da modulação de efeitos que vier a ser aprovada. Para as empresas com negociações em curso, a avaliação deve considerar a fase do procedimento, as condições dos instrumentos já celebrados e as alternativas disponíveis no âmbito das agências reguladoras e da AGU.

Importante acompanharmos a retomada do julgamento no STF. De toda maneira, vale destacar que a adoção do consensualismo no TCU tem permitido a repactuação exitosa de contratos de concessão, nos segmentos rodoviário, ferroviário e aeroportuário, estressados e deficientes.

Malha ferroviária do nordeste e devolução de trechos com indenização de R$ 1,785 bilhão

A devolução à União de 3.014 quilômetros de ferrovias sem operação e o reconhecimento de indenização de aproximadamente R$ 1,785 bilhão integram o acordo para a concessão da Malha Nordeste cuja assinatura foi autorizada pelo TCU em 21.10.2026. A decisão, formalizada no Acórdão nº 2.906/2026-Plenário e publicada em 28.10.2026, permite a composição entre a Agência Nacional de Transportes Terrestres e a Ferrovia Transnordestina Logística S.A., do grupo CSN. O pagamento e o cumprimento das principais obrigações dependem da futura prorrogação da concessão, prevista para 2028.

Para autorizar a assinatura, o Tribunal exigiu ajustes destinados a assegurar o cumprimento do acordo. Os ajustes incluem a separação entre investimentos adicionais e a manutenção já exigida pelo contrato, a definição de cronogramas de obras e desembolsos e a previsão de sanções proporcionais ao descumprimento. A concessionária também assumirá obrigações de desativação dos trechos devolvidos, regularização ambiental e fundiária e investimentos de R$ 136,28 milhões para reduzir conflitos entre a ferrovia e áreas urbanas.

Concessões com obrigações controvertidas e infraestrutura inoperante podem encontrar na negociação uma forma de reorganizar sua execução. Concessionárias e investidores precisam comparar os custos da composição com os efeitos de eventual extinção contratual e disputa judicial, definindo responsabilidades que possam ser executadas e fiscalizadas. A prorrogação futura, as condições de devolução dos ativos e a destinação dos recursos devem integrar essa avaliação.

Como a autorização antecede a retomada do julgamento da ADPF nº 1.183, o acompanhamento deve abranger tanto a formalização e a execução do ajuste quanto o alcance de eventual modulação pelo STF. A proposta do relator de preservar acordos já homologados ainda depende da deliberação final. A avaliação do caso exige conferir a fase de cada instrumento e os critérios que vierem a ser fixados, inclusive para obrigações vinculadas à prorrogação futura.

Concessões aeroportuárias e a criação de câmaras de negociação pela ANAC

Concessionárias de aeroportos e entidades representativas passam a contar com uma câmara própria para negociar controvérsias contratuais com a ANAC. Instituída pela Portaria nº 20.185, de 13.10.2026, publicada em 16.10.2026, a Câmara de Negociação e Solução de Controvérsias, denominada ConciliAnac, oferece uma via administrativa para buscar soluções antes ou durante disputas judiciais e arbitrais, observadas as condições da norma.

Poderão ser submetidas à câmara divergências sobre interpretação, aplicação e alteração de cláusulas das concessões aeroportuárias, além de questões técnicas envolvendo direitos patrimoniais disponíveis.

A abertura do procedimento dependerá de análise de admissibilidade pela Diretoria Colegiada. Admitido o pedido, uma comissão com representantes das áreas técnicas, da Procuradoria Federal e da entidade interessada conduzirá as tratativas. A proposta resultante será submetida à Diretoria e, se aprovada, formalizada em Termo de Consenso, acompanhado da minuta do respectivo aditivo quando houver necessidade de alterar o contrato.

A Portaria exclui, entre outras matérias, a alteração da matriz de riscos, a análise de defesas contra autuações e as demandas que já estejam sendo ou tenham sido examinadas, com participação da ANAC, em órgão de consenso da Administração Pública Federal ou do TCU. Essa última restrição exige avaliar a estratégia antes de iniciar negociações em outra instância.

O aproveitamento da ConciliAnac dependerá da identificação precisa da controvérsia e da preparação de propostas com fundamento contratual, técnico e econômico. Com essa preparação, a negociação pode permitir o tratamento conjunto de impasses na execução da concessão e reduzir os custos e o tempo de resolução dos conflitos, preservados os limites de competência da Agência.

Recomposição cautelar de 60% dos impactos da Reforma Tributária nas concessões rodoviárias proposta pela ANTT

Uma recomposição inicial de 60% do impacto econômico líquido estimado da Reforma Tributária do Consumo é a proposta da ANTT para os contratos de concessão rodoviária em 2027 e 2028. Apresentada na Reunião Participativa nº 08/2026, realizada em 22.10.2026, a metodologia prevê um ajuste provisório, seguido de reconciliação para definição dos valores definitivos. O prazo divulgado para envio de contribuições encerrou-se em 30.10.2026.

A apuração compara os resultados projetados sob os regimes tributários atual e futuro, considerando a mesma receita bruta e as economias obtidas nas despesas operacionais admitidas pela metodologia. Nesta etapa, os investimentos em bens de capital e as receitas não tarifárias ficam fora do cálculo. O ajuste poderá favorecer a concessionária ou o Poder Concedente e ser implementado por mecanismos tarifários ou pelas contas da concessão, conforme as condições de cada contrato.

Ao limitar a antecipação a 60%, o modelo deixa parte do desequilíbrio para recomposição posterior, com efeitos sobre o caixa durante a transição. O prazo de reconciliação, o tratamento dos investimentos e a incorporação das diferenças entre estimativas e resultados efetivos serão, por isso, pontos centrais na avaliação da proposta.

Para dimensionar esses efeitos, as empresas devem reunir informações sobre receitas, despesas, fornecedores e créditos tributários, separando o impacto da reforma de outras variações econômicas do contrato. Estudos individualizados permitirão avaliar a suficiência da recomposição cautelar e fundamentar os ajustes posteriores. Enquanto a proposta é consolidada, essa preparação também permite adaptar os procedimentos de apuração e organizar os documentos que sustentarão os pedidos.

Solução consensual com a Transbrasiliana e retomada da análise tarifária da BR-153/SP aprovada pela ANTT

A retomada da 18ª Revisão Ordinária e do reajuste da Tarifa Básica de Pedágio da BR-153/SP foi determinada na mesma deliberação que aprovou a proposta de solução consensual entre a ANTT e a Transbrasiliana Concessionária de Rodovia S.A. A medida consta da Deliberação nº 306, de 22.10.2026, publicada em 23.10.2026. As tratativas ocorreram no Procedimento de Negociação e Solução de Controvérsias nº 009/2026, conduzido pela Câmara de Negociação e Solução de Controvérsias da Agência, a COMPOR, e envolveram questões técnicas e econômico-financeiras relativas a projetos executivos e obras de ampliação de capacidade.

Suspensa para permitir a negociação, a análise tarifária incorporará os efeitos da composição após a assinatura do Termo de Consenso. Os valores, as obrigações e os efeitos econômicos específicos devem ser examinados a partir desse instrumento e do Relatório nº 00018/2026/PFE-ANTT/PGF/AGU, aos quais a decisão faz referência. A definição da tarifa dependerá da continuidade da revisão e do reajuste, enquanto os resultados para a concessionária, os usuários e os financiadores dependerão da formalização do ajuste e de sua incorporação aos cálculos contratuais.

O caso demonstra como a COMPOR, disciplinada pela Instrução Normativa Conjunta nº 1/2023, pode contribuir para solucionar controvérsias que afetam revisões tarifárias e pleitos de reequilíbrio. Para as concessionárias, a escolha dessa via exige avaliar conjuntamente as questões contratuais e os processos administrativos e judiciais envolvidos, além de preparar propostas com fundamento técnico e econômico. A definição das obrigações, dos prazos e da forma de incorporar os efeitos do acordo ao contrato deve orientar as tratativas, para que a solução negociada possa ser efetivamente implementada.